Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking

RUD-Zuid-Holland Zuid: eerste draaiende regionale uitvoeringsdienst van het land.

Thema's: Dienstverlening, Samenwerking decentrale overheden

Betrokken partijen:
Provincie Zuid-Holland, Regio Zuid-Holland Zuid, de Milieudienst Zuid-Holland Zuid, en de gemeenten Zederik, Korendijk, Cromstrijen, Strijen, Oud-Beijerland, Binnenmaas, Zwijndrecht, Dordrecht, Hendrik-Ido Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht, Hardinxveld-Giessendam, Nieuw-Lekkerland, Alblasserdam, Graafstroom, Giessenlanden, Gorinchem, Liesveld, en Leerdam

Waar gaat het om
In Zuid-Holland werken provincie en de Milieudienst Zuid-Holland Zuid vanaf 2005 aan een meer robuuste uitvoeringsstructuur in het zuidelijk deel van de provincie en, samen met milieudienst DCMR aan meer synergie op kennis en systemen tussen de beide milieudiensten. Vanaf 2008 overleggen provincie en Milieudienst ZHZ over het bundelen van hun uitvoeringskracht voor omgevingswetten in een Omgevingsdienst. Dit regionale proces kreeg een versnelling met de totstandkoming van de landelijke ‘package deal’ van Kabinet, IPO en VNG, waarin gekoerst wordt op de vorming van robuuste regionale uitvoeringsorganisaties voor complexe en bovenlokale bedrijven en activiteiten en waarin bevoegdheden grotendeels bij de gemeenten worden neergelegd. In het najaar van 2009 ontstond bestuurlijke overeenstemming over het Bestuurlijk Kader Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, en is afgesproken dat de Omgevingsdienst uiterlijk 1 januari 2011 van start gaat.

De meerwaarde van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid ligt in de integrale gebiedsgerichte aanpak van vraagstukken op het terrein van de fysieke leefomgeving door een geïntegreerde uitvoering, en bundeling van specialistische deskundigheid en informatie. De uitvoering van provinciale milieutaken komt dichter bij de gemeenten, waardoor de afstemming met de uitvoering van gemeentelijke milieutaken verbetert. Ook zal de uitvoering van omgevingstaken daarmee beter gericht kunnen worden op de belangrijke bestuurlijke doelen die voor het gebied zijn geformuleerd en wordt zodoende de bestuurskracht versterkt en kwaliteit in de uitvoering verbeterd.. Vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering maakt plaats voor integrale uitvoering over organisatiegrenzen heen.

De vorming van de Omgevingsdienst moest aldus leiden tot een robuuste uitvoeringsorganisatie en daarmee tot verbetering van de kwaliteit van de uitvoering en tot een meer effectieve en efficiënte bedrijfsvoering. De verbetering van de kwaliteit van de uitvoering komt tot uitdrukking in:

 een betere dienstverlening aan burgers en bedrijven, alsmede aan opdrachtgevers;

 een geïntegreerde en doelgerichte aanpak van thema’s over grenzen van besturen en rechtsgebieden heen;

 een grotere garantie voor continuïteit in de productie;

 een bredere basis voor innovatie en investeringen;

 een betere kwaliteit van de producten.

Door zijn robuustheid is de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid ook beter dan de Milieudienst en provincie afzonderlijk in staat om de milieubeleidsdoelstellingen te realiseren en de steeds wijzigende wetgeving (zoals bijv. de WABO) en een daarmee gepaard gaande mogelijke herschikking van bevoegdheden op te vangen. Ook zal zo’n organisatie beter in staat zijn om te voldoen aan de landelijk te ontwikkelen inhoudelijke en procesmatige kwaliteitseisen.

In juli 2008 hebben Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland en het Dagelijks Bestuur van de Regio Zuid-Holland Zuid op basis van de Business Case Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid in principe en onder voorwaarden de bereidheid uitgesproken te participeren in de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid. In dat kader is besloten tot een vervolgtraject waarin een aantal zaken nader moest worden uitgezocht en uitgewerkt. Vanaf dat moment tot en met de implementatie heeft Berenschot het proces van vorming van de Omgevingsdienst begeleid. In onze aanpak hebben wij gebruik gemaakt van verschillende fasen, die elk zijn afgerond met een bestuurlijk besluit, dat de overgang naar een volgende fase markeert.

Bestuurlijk kader
Om tot een besluit over de vorming van een Omgevingsdienst ZHZ te komen was inzicht nodig in de taken die door deze dienst zouden worden uitgevoerd, de bestuurlijk-juridische aspecten en de financiële en personele consequenties die de vorming van deze dienst met zich mee brengt voor deelnemers in deze Omgevingsdienst. Evenals inzicht in de context van de vorming van omgevingsdiensten in het algemeen en in de provincie Zuid-Holland in het bijzonder, en inzicht in het te doorlopen proces indien provincie en Regio zouden besluiten tot vorming van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid. Het bestuurlijk kader gaat op deze thema’s in. Met het vaststellen van het bestuurlijk kader (najaar 2009) hebben GS en PS van de provincie en het AB en DB van de Regio Zuid-Holland Zuid ingestemd met de richting waarin de vorming van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid zich beweegt, de manier waarop het proces in een volgende fase een vervolg krijgt en de uitgangspunten die daarbij zullen worden gehanteerd.

In deze fase zijn ook de betrokken OR-en geïnformeerd over de manier waarop het proces van totstandkoming van de Omgevingsdienst ZHZ verliep. Omdat de totstandkoming van de Omgevingsdienst voor de provincie in een duidelijke samenhang en afstemming met de vorming van 4 andere regionale uitvoeringsdiensten in de provincie gestalte moest krijgen werd een Masterplan Transitie omgevingsdiensten Zuid-Holland Zuid uitgewerkt, dat ter consultatie aan het DB Zuid-Holland Zuid en de besturen van de andere milieudiensten en ter besluitvorming aan GS pZH is voorgelegd.

Bedrijfsplan
Het bedrijfsplan gaat in op de vormgeving en inrichting van de Omgevingsdienst ZHZ. Uitgangspunt voor het bedrijfsplan is een zo effectief en efficiënt mogelijke inrichting. De gekozen uitwerking is mede gebaseerd op de bestuurlijke wens om de operatie te laten plaatsvinden zonder grote verschuivingen van budgetten. Verder is rekening gehouden met het uitgangspunt dat al het personeel met de taak overgaat.

Het bedrijfsplan is najaar 2009 tot stand gekomen met actieve betrokkenheid van management en medewerkers van provincie en Milieudienst. Tijdens een tweetal werkconferenties zijn de contouren van de Omgevingsdienst verkend en op velerlei momenten daarna zijn die contouren verder uitgewerkt. Denk daarbij aan het takenpakket, positionering t.o.v. andere RUD’s in de provincie, ketensamenwerking, ondersteunende functies, financiële aspecten, etc. Het bedrijfsplan vormt de basis voor het definitieve besluit van de provincie en de Regio Zuid-Holland Zuid om Omgevingsdienst ZHZ tot stand te brengen, te financieren en in te richten.

Verschillende uitwerkingen/inrichtingsvoorstellen voor de Omgevingsdienst ZHZ bleken ook bruikbaar voor de andere te vormen Omgevingsdiensten in de provincie en hebben een bovenregionaal karakter gekregen. Dat komt mede voort uit de behoefte van de provincie om uniformiteit te bewerkstelligen op een aantal onderdelen van de inrichting en de functioneringscondities van de Omgevingsdiensten (nl.: de bestuurlijk-juridische vormgeving, het opdrachtgeverschap en de regievoering, het interbestuurlijk toezicht, samenwerking in de keten van Omgevingsdiensten, informatiesystemen en -beheer, relatiebeheer, bekostigingsmodel, kwaliteit, relatie met het OM en uitvoeringsbeleid). De voorsprong die het proces in Zuid-Holland had ten opzichte van andere regio’s, bleek hierbij soms remmend te werken.

Sociaal beleidskader en sociaal plan

De vorming van uitvoeringsdiensten in de provincie ZHZ leverde een complex personeel traject op. Daarom is aan de voorkant door alle betrokken werkgevers met de bonden een sociaal beleidskader uitgewerkt, met daarin opgenomen garanties voor de medewerkers en spelregels voor het proces. Dit sociaal beleidskader is model geworden voor een op landelijk niveau overeen te komen sociaal beleidskader. Vervolgens is per te vormen dienst een sociaal plan tot stand gebracht, met daarin onder andere afspraken over de plaatsingsprocedure.

Gemeenschappelijke regeling en inrichting ervan

Bij het opstellen van de gemeenschappelijke regeling en de verdere bestuurlijke inrichting van de organisatie moest rekening gehouden worden met het feit dat de Regio ZHZ (en niet de regiogemeenten zelf) en de provincie deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling zijn, en de Omgevingdienst daarnaast opdrachtnemer van de deelnemers aan de Regio (de regiogemeenten) en de provincie is. Dit had zowel implicaties voor de bevoegdheidstoedeling middels delegatie en mandaat voor het primair proces (handhaving, vergunningverlening etc.) als voor de interne aansturing (p-besluiten, f-besluiten, etc.) en de financiering middels bijdrageverordening en betaling voor geleverde diensten. Om de regiogemeenten, die via de interne besluiten van de Omgevingsdienst niet kunnen worden gebonden, te committeren wordt gewerkt met een model mandaatbesluit (publiekrechtelijk) en een uitvoeringsovereenkomst met algemene leveringsvoorwaarden (privaatrechtelijk).

Om de bestuurlijk juridische inrichting juist vorm te geven is een groot aantal juridische brondocumenten (mandaat- en delegatiebesluiten, organisatieverordening, financiële en overige verordeningen, reglementen, regelingen en overige besluiten) opgesteld om de organisatie volledig in te richten. Door dit in een aaneengesloten proces te realiseren kon worden geborgd dat alle brondocumenten goed op elkaar aansluiten en dat geen juridische gaten zijn ontstaan. Bij de bestuurlijk-juridische inrichting is echter niet alleen de juridische kwaliteit van de stukken van groot belang, maar ook hoe het proces wordt ingestoken en dat proces en inhoud goed aansluiten bij de bestuurlijke en organisatorische realiteit. Daarom hebben wij aan het begin van het proces een startdocument voor de bestuurders opgesteld met daarin een algehele toelichting op de bestuurlijk-juridische inrichting en een draaiboek voor het proces. De bestuurders hadden aldus overzicht en inzicht ten aanzien van inhoud en proces en Bij het opstellen van de besluiten werden juristen vanuit de deelnemende organisaties en de nieuwe Omgevingdienst aangehaakt. Ten behoeve van de bestuurlijke besluitvorming werd gerefereerd aan het startdocument. In het kader van het algehele procesmanagement werd de bestuurlijk besluitvorming gefaciliteerd en begeleid, waarbij voortdurend nauw contact bestond tussen de procesmanager en de juridische trekker vanuit Berenschot. konden dus weloverwogen besluiten.

Implementatieplan

Het implementatie traject is dakpangewijs vormgegeven. Eerst is de gemeenschappelijke regeling opgericht en het bestuur benoemd. Dat is op een vroeg moment in het proces gebeurd om over een bevoegd gezag te beschikken dat allerlei inrichtingsbesluiten kan nemen. als eerste is vervolgens de kwartiermaker/beoogd directeur aangesteld, gevolgd door de adjunct directeur en de overige MT-leden. Deze groep managers is verantwoordelijk gemaakt voor de implementatie die is uitgevoerd op basis van een opgesteld kritiek pad.

Eindresultaat
 Sinds 1 januari 2011 is de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid als eerste in Nederland operationeel, en met een breder/ruimer takenpakket dan op grond van de package deal noodzakelijk is. De beoogde planning is gehaald.

 Het is functioneel geweest het proces te knippen in verschillende fasen, die elk worden afgerond met een bestuurlijk besluit, dat tegelijkertijd de uitgangspunten markeert voor de volgende fase. Deze aanpak heeft geleid tot orde in het proces en structuur in de besluitvorming

 Het proces had uiteindelijk niet alleen betrekking op de vorming van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid maar ook op de (procescoördinatie van de) vorming van andere omgevingsdiensten in de provincie, die met een andere (langzamer) snelheid ontstaan. Veel uitwerkingen van de Omgevingsdienst ZHZ hebben daarmee een bovenregionaal karakter gekregen.

 Voor de verschillende deelnemers van de RUD is de gehele operatie budgettair neutraal verlopen terwijl de kwaliteit van de uitvoering is verhoogd, de professionaliteit van de organisatie is vergroot en op termijn structurele besparingsvoordelen worden gerealiseerd.

Leerpunten
1. De ontwikkeling van verschillende modellen, die nu ook elders in het land worden gebruikt bij de vorming van regionale uitvoeringsdiensten. Het gaat onder meer om:

- het overlegmodel met de vakbonden;

- het sociaal beleidskader en de spelregels voor het toewijzen van provinciemedewerkers aan meerdere uitvoeringsdiensten;

- het rekenmodel voor de kosten van regionale uitvoeringsdiensten;

- de vormgeving van de gemeenschappelijke regeling, het bestuurs- en besturingsmodel, het governancemodel en het interbestuurlijk toezicht op een regionale uitvoeringsdienst waarin de provincie zelf deelneemt.


2. De provincie is vanuit verschillende perspectieven betrokken, die onderling spanning kunnen opleveren.

Als partner in regionale uitvoeringsdiensten is duurzame instandhouding en borging van een doelmatige en doeltreffende uitvoering van groot belang. Dit vereist een minimum volume aan taken binnen de Omgevingsdienst. Als beleidsbepaler en opdrachtgever is behoud van kennis en voldoende formatie in eigen huis om die rol op een adequaat niveau in te vullen, van groot belang. Daarnaast speelt in de afweging als derde perspectief de vraag waarmee het algemeen maatschappelijk belang het best gediend is. Voor is er de rol van werkgever en tot slot die van interbestuurlijk toezichthouder. Het blijkt belangrijk deze rollen goed te onderscheiden in het proces (wie spreekt in welke hoedanigheid)

3. In het proces van vorming van de Omgevingsdienst zijn afwegingskaders ontwikkeld waarin deze perspectieven een plek kregen. De afwegingskaders zijn behulpzaam bij de vraag of provinciale taken wel of niet overgaan naar een regionale uitvoeringsdienst en zo ja, of de taken worden geconcentreerd bij een dienst of worden verspreid over meerdere diensten.

Tag: Uitvoering